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El liderazgo presidencial de Piñera: rigidez y destemplanza al gobernar

Abril 6, 2021 2


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Hace casi un año en El Mostrador examiné el liderazgo presidencial de Sebastián Piñera a partir de su desempeño durante el estallido social de 2019, en torno a seis capacidades propias de un Presidente de la República: efectividad como comunicador político, capacidad organizativa, habilidad política, conocimiento de las tareas de Gobierno, inteligencia emocional y visión. Mi análisis concluyó que Piñera tiene debilidades en estos seis desempeños y en consecuencia, un liderazgo pobre (poor leadership) en concepto de Helms (2012).

Desde entonces, estas seis debilidades se han confirmado con consecuencias en sus decisiones durante la pandemia, lo que afecta la eficacia de la política sanitaria, así como en dos de los nudos más urgentes del sistema político, entre ellos la crisis de Carabineros y “el problema” de la Araucanía.

En esta oportunidad profundizaré en el análisis del liderazgo presidencial durante la pandemia, a través de la incorporación de dos nuevos conceptos que permiten identificar otras dimensiones del desempeño de Piñera y sus consecuencias en el sistema político. Los conceptos son la rigidez y destemplanza, que he tomado de la estudiosa estadounidense del liderazgo Barbara Kellerman (2004), profesora de la Escuela de Gobierno John Kennedy de la Universidad de Harvard.

El legado del segundo Gobierno de Sebastián Piñera será -recordando el pensamiento de Jorge Ahumada en su canónico libro «En vez de la pobreza» (1958)- una crisis integral. El proceso constituyente permitirá dar pasos decisivos en su superación, con decisiones que compartirán dos tercios de los constituyentes. Corresponderá al próximo Gobierno y Congreso aplicar la nueva Carta Fundamental y enfrentar la crisis integral con los cambios legales y políticos indispensables. Es una tarea titánica, que requerirá reunir un capital político sin precedentes en nuestra historia, incluso mayor que al final de la dictadura. Debiera ser un Gobierno de una gran coalición, desde la centroizquierda a la centroderecha, que refleje la mayoría de dos tercios que aprobará la nueva Constitución.

Para Kellerman, la rigidez consiste en la falta de voluntad o habilidad (o de ambas) para llevar a cabo una acción efectiva, sin capacidad de cambiar las decisiones e impulsar nuevos cursos de acción. No se trata de que el líder esté presionado o forzado por una tendencia que prevalece largo tiempo (path dependence), sino que estriba en la evolución de las instituciones -la presidencia en este caso- que perseveran en un camino definido años antes, aunque surjan consecuencias negativas de esta persistencia. El presidente no revisa sus decisiones, sin importarle las consecuencias que ellas produzcan y que estas puedan ser, incluso, adversas para su gobierno. Está convencido de estar en el correcto camino y las críticas, hasta el llamado fuego amigo, no lo hacen modificar el rumbo.

Un líder es destemplado, agrega la académica, cuando carece de autocontrol de sus decisiones y actos y recibe el apoyo, o es inducido a ello, de sus colaboradores, incapaces o renuentes a intervenir efectivamente para disuadirlo de adoptar dichas determinaciones. El presidente no quiere observar que sus decisiones tienen consecuencias negativas para el sistema político y la institución de la presidencia, sin considerar las opiniones de sus colaboradores, aunque estos le adviertan de aquello.

Incumplimiento de promesas

La rigidez es un rasgo ajeno al político, pues impulsa sus decisiones sin alterarlas cuando provocan resultados adversos, convencido con argumentos racionales de que son correctas. Sin embargo, la política rara vez es racional. La formación de políticas no es un esfuerzo individual, sino que constituye una trama colectiva, en representación de la sociedad, de resolución de problemas complejos, que son como un rompecabezas por su variedad de facetas y efectos. La política implica decidir y conocer para llegar a compromisos (Pierson, 1993). La rigidez choca con la naturaleza y esencia de la política, especialmente la política democrática y obstruye la labor de un gobierno que no tiene mayoría en el Congreso, y debe negociar con la oposición cada uno de sus proyectos de leyes. Así lo hicieron todos los presidentes en el pasado: negociaron con los opositores. Así, por ejemplo, hubo una transición pacífica de la dictadura a la democracia. La rigidez del Presidente Piñera tiene bastante responsabilidad en la incapacidad de su Gobierno para el cumplimiento de sus promesas de la campaña electoral acerca de reformas significativas.

La rigidez del Presidente Piñera se expresó en el estallido social, al rechazar el malestar de la ciudadanía contra el sistema económico, especialmente por el sistema privado de pensiones (“No + AFP”) y solo resaltar los hechos de violencia cometidos por grupos minoritarios, afirmando que el país estaba “en guerra contra un enemigo poderoso e implacable”. Fue una decisión de la cual no se ha apartado, a pesar del desplome de su popularidad y que son notorias la crisis de legitimidad del sistema económico, en especial del sistema de capitalización individual, y la crisis de representación del sistema político.

La oposición le impuso el 15 de noviembre de 2019 el Acuerdo por la Paz Social y la Nueva Constitución, pero esto no le llevó a modificar el camino iniciado. Solo lo tomó como una válvula de escapa para neutralizar la presión social. Así, no sorprende su escaso interés en el proceso constituyente, incluso con ocasión del plebiscito del 25 de octubre de 2020.

A pesar de su discurso contra la delincuencia, no enfrentó la crisis de Carabineros. Esto derivó en masivas violaciones a los derechos humanos contra manifestantes, reportadas por las organizaciones internacionales más prestigiosas del mundo, así como en una compleja situación con una violencia que devino en vandalización en la plaza Baquedano y en sus alrededores, desnudando las limitaciones del Estado de Derecho y en la derrota del combate contra la delincuencia, que reflejan a diario los medios de comunicación.

Normalización del conflicto de interés

La destemplanza es un rasgo incluso más relevante porque se refiere a la inserción del político en el sistema político y el deber de respetar las normas formales e informales que lo definen, especialmente la separación que existe entre el sistema político y el sistema económico. Este rasgo del Presidente Piñera se ha manifestado en su aceptación al conflicto de interés que ha tenido desde que entró a la política en 1990, pues continuó impulsando directamente sus negocios cuando fue senador (1990-1998), presidente de RN (2001-2004) y candidato presidencial en 2005 y 2009. Inclusive, en su primer Gobierno (2010-2014) se resistió durante largos meses a separarse de ellos, para finalizar entregando solo una parte de su fortuna a un fideicomiso ciego.

Con una fortuna billonaria, que alcanza al 0,94% del PIB de Chile, distribuida en decenas de sociedades financieras, surge la duda de cuánto influyen sus intereses propios en las decisiones que toma como Presidente de la República. Y también, cuánto de su rechazo a una reforma estructural al sistema de pensiones, que ponga fin a las AFP tal como fueron creadas por la dictadura, se explica por su papel como agente del sistema financiero.

Partidarios y opositores débiles

La rigidez y especialmente la destemplanza del Presidente Piñera son atribuibles no solo a su estilo de liderazgo, también al contexto político. Por una parte, a la debilidad de los partidos de Gobierno, que no lo disuadieron de tomar decisiones perjudiciales para el país y, a la pasividad de los gremios empresariales, ensimismados en su discurso tradicional a favor del crecimiento económico a toda costa, y negando el malestar de la ciudadanía, a pesar que de haberlo admitido inicialmente.

Por otro lado, también se debe considerar la debilidad de la oposición, incapaz de ofrecer alternativas y débil en su insistencia de reformar Carabineros para transformar esta institución en una fuerza pública moderna y eficaz, que actúe en el marco de la ley y el respeto a los derechos humanos. Además, guardó silencio ante los hechos de violencia de grupos antisistema (anarquistas, ultraizquierdistas, delincuentes, barras bravas), los cuales cada viernes vandalizaban la plaza Baquedano y sus alrededores durante meses.

A continuación se examina el estilo de liderazgo del Presidente Piñera con estos dos conceptos.

Un gobernante incontinente: 215 discursos en un año

La pandemia dio un respiro a Piñera, que vio en ella un desfiladero para retomar la iniciativa y reencontrarse con la ciudadanía. Su rigidez su expresó en las opciones de política que adoptó desde el primer caso de contagio, sin adaptarlas a los cambios producidos, a los resultados no buscados y al deterioro de los indicadores. Desarrolló una actividad muy intensiva, abarcando los dos ámbitos de políticas exigidas por el combate al Coronavirus: las sanitarias y económicas para ayudar a la población, que enfrentó bruscamente tanto la posibilidad del contagio como la pérdida del empleo o la caída de sus remuneraciones.

Su rigidez se expresó en que durante la pandemia prosiguió el mismo estilo de liderazgo que mostró durante el estallido social, pero ante un problema completamente distinto. Piñera trabajó en soledad, con el apoyo de sus asesores del segundo piso, convencido de saber más que sus ministros y asesores, con una visión parcial del Gobierno. Revisó selectivamente las estadísticas del Minsal, no escuchó a los expertos (Colegio Médico y sociedades científicas), ni a los alcaldes, ni siquiera a los de su coalición, todos los cuales le pedían medidas enérgicas para evitar los contagios (cierre de los malls y cierre de las fronteras).

Ha desarrollado una actividad frenética e incontinente, medible por sus numerosas comparecencias ante los medios de comunicación, con discursos en los que anuncia iniciativas del Gobierno y entrega cotidianamente evaluaciones muy positivas de los resultados alcanzados, como con el programa de vacunación.

Durante un año, entre su primer discurso del 3 de marzo de 2020 confirmando el primer caso de Coronavirus en Chile y hasta el 30 de marzo de 2021, ha pronunciado un total de 215 discursos, la mitad de los cuales (116) se refirieron a la pandemia (medidas sanitarias y económicas), 65 fueron sobre diversos temas, 14 en actos que realizan cada año los presidentes, 11 sobre el problema de Carabineros y otros referidos a cuestiones relacionadas con esta institución y 9 relacionados con el proceso constituyente y las elecciones.

Terquedad en la focalización

Para enfrentar la crisis económica, impulsó una política de focalización del gasto público, replicando la que aplicaron los Chicago Boys en dictadura, que se expresó en más de 20 medidas particulares, policies, de muy variada índole y bajo impacto en los hogares. Piñera implementó un programa de entrega de cajas con provisiones a 2,5 millones de hogares para atender necesidades tan apremiantes como la alimentación en sectores de bajos ingresos. La iniciativa, con el pomposo nombre de “Alimentos para Chile”, tuvo enormes dificultades de ejecución y el Gobierno debió recurrir a los alcaldes para distribuir las cajas.

Persistió en esta política, aunque fue poco eficiente: sus resultados fueron parciales, los beneficios llegaron tardíamente y no fueron eficaces. La rigidez de los programas de ayuda -focalizados y con numerosos requisitos de acceso- creó un vacío que fue ocupado por parlamentarios, quienes promovieron el uso de hasta el 10% de los fondos de pensiones de los trabajadores en las AFP. Pese al rechazo del Gobierno, esta iniciativa fue aprobada por el Congreso con votos de legisladores oficialistas y de la oposición y permitió a millones de chilenos utilizar una parte de sus ahorros previsionales para aliviar sus necesidades económicas. Luego vino un segundo retiro del 10%, que La Moneda terminó impulsando con un proyecto propio, ante la inminente aprobación de otro proyecto con respaldo de diputados opositores y de Chile Vamos. Al 12 de marzo de 2021, la Superintendencia de Pensiones señaló que 2.953.525 personas ya no cuentan con ahorros previsionales, mientras en abril se discute un tercer retiro.

El principal apoyo ante la crisis ha provenido de los propios trabajadores más que del Estado, a pesar que las cuentas fiscales tienen holguras. Los dos retiros de sus fondos previsionales han aportado 34.955 millones de dólares a los trabajadores, mientras que los programas del Gobierno han representado alrededor de 18.000 millones de dólares.

La destemplanza del Presidente

Decíamos que el segundo rasgo del estilo de liderazgo del Presidente Piñera es su destemplanza. Esta se observa, en especial, en su doble militancia de persona dedicada a los negocios y a la política simultáneamente, sin considerar el conflicto de interés en ello: la política le da recursos de poder que son beneficiosos para sus negocios.

Piñera construyó una fortuna en los años 80 basado en el sector financiero -fue gerente general del Banco de Talca (1979-1980) y del Citicorp (1981-1986)- junto a “emprendimientos propios” (Bancard, Fincard). Ingresó a la política en 1989 con activos estimados en cien millones de dólares.

En esos años también incurrió en un conflicto de interés, porque aprovechó la información que tenía en Citicorp para desarrollar sus negocios personales. Fue sancionado por el regulador, la Superintendencia de Valores y Seguros (SVS), con una multa por 4.000 UF, la más alta jamás cursada por la SVS a esta fecha. (Tromben, 2016: 272).

Sin embargo, los negocios que lo llevaron a ser billonario los hizo en democracia, principalmente cuando era senador. Usó su fortuna acopiada en dictadura “para desarrollar nuevos proyectos, ganando fama como uno de los más avezados inversionistas financieros del país” (Daza y del Solar, 2017: 214).

En el Senado no se concentró en el oficio de político, que desconocía. Por el contrario, siguió impulsando activamente sus negocios, distribuidos en decenas de sociedades, con la finalidad de incrementar su fortuna. El aumento de sus inversiones y su carrera a la presidencia fueron dos actividades estrechamente vinculadas, que se complementaban porque empleó la información y el poder que adquirió como senador para fortalecer sus negocios. En su biografía de Piñera, las periodistas Loreto Daza y Bernardita del Solar (2017: 215) mencionan siete importantes proyectos de inversión de Piñera cuando era senador, con diferentes socios, además de numerosos negocios financieros. Aquí hubo un grave problema de conflicto de interés que ignoró, como también sus colegas en el Senado que sabían continuaba impulsando sus negocios.

La mayor expresión de destemplanza la tuvo Piñera al adquirir el 24% del capital de LAN que licitó la Corfo en 1994. Fue un negocio muy beneficioso para él, porque la empresa se expandió vigorosamente bajo la administración de los hijos de Juan Cueto, el socio histórico de Piñera, hasta convertirse en la principal línea aérea en América Latina. Cuando vendió su paquete accionario en marzo de 2010, el valor de su inversión había aumentado en forma exponencial.

Como documentó Tromben (2016), Piñera se preocupó de que las AFP no participaran en la licitación de LAN. Estas habían sido las principales adquirentes de los paquetes de acciones que la Corfo licitó en los años ochenta, en el marco de las privatizaciones de empresas públicas y la reprivatización de empresas del “área rara”, aquellas que pertenecieron a los grupos Cruzat-Larraín y Vial y quebraron en 1982, quedando bajo control estatal.

Dos semanas antes del remate, el 23 de mayo de 1994, Piñera dio una conferencia de prensa “atacando duramente el sistema de AFP [y] centró su ofensiva en los costos exageradamente altos y el excesivo traspaso de afiliados entre AFP” (Tromben, 2016: 435-436). Esta declaración del principal senador opositor bastó para convencer a las AFP de no participar en el remate. Hubo un solo interesado, Juan Cueto, principal accionista de LAN, interesado en que Piñera entrara en la propiedad de la empresa (Tromben, 2016: 437). La operación se hizo a vista y paciencia de las autoridades de Corfo y del regulador, la SVS, sin que intervinieran. De paso, los fondos que los trabajadores tenían depositados en las AFP se perjudicaron, pues no obtuvieron la rentabilidad que podrían haber logrado si las administradores hubiesen licitado las acciones de LAN.

La advertencia de Allamand

Una segunda expresión de su destemplanza mientras era senador fue a través de un ardid tributario para pagar menos impuestos, a través de las llamadas empresas “zombi”, término acuñado por Jorge Rojas (2012) y que emplearon grandes empresarios y algunos grupos económicos (Luksic, Penta, Said, entre otros). Piñera fue uno de los primeros en hacerlo. Estas empresas en realidad no existían, por haber quebrado en la crisis de 1982. Solo tenían una presencia contable en el Servicio de Impuestos Internos (SII), donde no habían declarado impuestos desde ese año. En el libro del que Rojas es coautor (Guzmán y Rojas, 2018:18) se explica cómo funcionó este mecanismo: “Buena parte de la élite empresarial chilena pasó toda una década [durante la cual] compraban empresas quebradas en cuyos balances había grandes deudas y las volvían a la vida con complejas operaciones legales y contables. Luego, dejaban que las zombis absorbieran sus empresas más prósperas. !Voilà! Grandes montos de utilidades desaparecían de la vista del Servicio de Impuestos Internos”. Las empresas zombis fueron usadas por Piñera y los Cueto para licuar las utilidades de LAN y pagar menos impuestos (Tromben, 2016).

Cuando Piñera dejó el Senado a comienzos de 1998, su fortuna había trepado a varios cientos de millones de dólares y después, más que duplicó su patrimonio en los diez años siguientes, siendo billonario en la revista Forbes 2007.

Piñera bromeaba en 1998 con sus amigos respecto a su labor en el Senado y en sus negocios: «Miren al “Choclo” [Délano], me meto unos años en política y le despejo el camino para que tipos como él levanten cuatrocientos millones de dólares» (Daza y del Solar, 2017: 216). Tan asumida tenía la doble afiliación, que la usaba en su vida diaria.

Los políticos de la Concertación no criticaron esta doble militancia. Fue Andrés Allamand, entonces presidente de RN, quien se la reprochó públicamente por considerar que es incompatible con la política en democracia: “Le he señalado a Sebastián (Piñera), en más de una oportunidad, que no se puede ser protagonista de la política y simultáneamente activista de los negocios. Aquí hay que escoger: el que entre en la política abandona los negocios; y el que está en los negocios, debe abandonar la política” (Daza y del Solar, 2017: 221).

No era novedoso tener esta doble afiliación. Durante la dictadura, varios altos ejecutivos de empresas públicas se las arreglaron para adquirir su control cuando se privatizaron. Fue también el camino seguido por interventores de bancos, compañías de seguro y otras empresas que estaban en poder del Estado (el “área rara”). En esos procesos se fortalecieron considerablemente los grupos económicos históricos (Luksic, Matte, Angelini) y surgieron nuevos grupos económicos. (Huneeus y Undurraga, 2021).

Chile tiene un hiper Presidente

El análisis del estilo de liderazgo presidencial de Sebastián Piñera explica su pobre desempeño en su segundo Gobierno. Su rigidez tuvo consecuencias negativas, porque el gobierno siguió impulsando políticas a pesar de no alcanzar los objetivos prometidos y no aliviar las necesidades de los sectores de ingresos bajos y medios.

Tomó decisiones equivocadas. Contra la opinión de los expertos y el Colegio Médico, el 24 de abril de 2020 anunció el “Plan Retorno Seguro”, que implicaba una gradual reanudación de la actividad económica, sin reparar en las estadísticas del Minsal, que mostraban un aumento del número de contagiados. En junio se produjo un brusco aumento del número de contagiados y fallecidos, que ubicó a Chile entre los tres países con mayor cantidad de contagios y víctimas por millón de habitantes.

Su exitismo en la evaluación del programa de vacunación, entregó una mala señal de que con ella la ciudadanía estaba fuera del peligro de contagio, lo que condujo a una explosión de casos y obligó postergar las elecciones establecidas para el 11 de abril. La prensa internacional, que había evaluado muy bien la vacunación, destacó esta señal errónea.

La destemplanza de Piñera, expresada en su doble afiliación en la política y los negocios, ha tenido consecuencias más amplias y profundas, al mostrar cómo la superposición del poder económico y político refuerza la enorme autoridad y poder del inquilino de La Moneda. Chile no tiene una crisis del presidencialismo, con hiper presidencialismo tiene un hiper Presidente, Sebastián Piñera, que ha producido considerable daño al sistema político.

El pecado original del sistema económico

Con el proceso constituyente gatillado por el estallido social que, a su vez, fue expresión del malestar de la sociedad contra los sistemas económico y político, es necesario retomar el mensaje de la ciudadanía de rechazo a ambos. El sistema económico padece una irremediable crisis de legitimidad tanto por el pecado original de haber sido impuesto por la dictadura, sin experimentar reformas profundas que modificaran su paradigma de neoliberalismo radical, como por las prácticas ilegales o alegales cometidas en democracia, que acentuaron rasgos institucionales y prácticas empresariales de los años 80, de las cuales Piñera fue uno de los protagonistas y beneficiarios.

Constitucionalistas y abogados han revisado críticamente el presidencialismo y propusieron reformas, como por ejemplo, introducir el semi presidencialismo. Sin embargo, no hay un similar esfuerzo crítico respecto del sistema económico. Esta tarea es necesaria, porque ese sistema carece de legitimidad y sus limitaciones son estructurales. Los economistas de universidades y empresas se han manifestado tibiamente sobre posibles reformas a este sistema, pero no se aprecian evaluaciones críticas como las que recibe el sistema político.

Políticos de la ex Concertación y dirigentes de los gremios empresariales plantean que los problemas económicos de Chile fueron gatillados por la mala calidad de la política. Para salir de “la mediocridad” se requeriría “mejorar” su calidad. Sin desconocer la crisis de representación, sostengo la tesis contraria: los problemas políticos tienen estrecha relación con el sistema económico y las políticas económicas, la concentración de la riqueza, el enorme poder de los empresarios y sus gremios, y la escasa autonomía del poder político frente a ellos.

La ausencia de financiamiento público de los partidos durante un cuarto de siglo y de financiamiento de campañas durante tres lustros, fue uno de los factores que llevó al acercamiento de parlamentarios y candidatos de todos los partidos, salvo el PC, con grandes empresarios y grupos económicos. Esto originó una red ilegal y secreta de aportes a campañas electorales y a ciertos parlamentarios, lo que agravó la crisis de representación y el déficit de legitimidad del sistema económico. Las leyes “amistosas” hacia el sector privado son consecuencia de esa baja autonomía de los actores políticos, aceptada en su momento por la “centroizquierda”. No es posible entender la crisis del PDC, PS y la izquierda, incluidos sus partidos emergentes, sin considerar esta realidad.

Solidaridad y no individualismo

Entre las reformas estructurales que guíen el proceso constituyente debiera haber una agenda económica, que incluya la reforma estructural del sistema de pensiones para terminar con las AFP como las creó la dictadura en 1980: instituciones con fines de lucro de los ahorros individuales de los trabajadores. Se requiere también del restablecimiento del trabajo y los derechos de los trabajadores junto al capital, y no subordinado a éste. E incorporar normas que permitan al legislador impulsar políticas que enfrenten, de una vez por todas, las “escandalosas desigualdades”. El fortalecimiento del trabajo en el sistema económico, de las organizaciones de trabajadores y una reforma tributaria que establezca la progresión en los tributos, son los caminos que siguieron antes las democracias avanzadas, con baja desigualdad económica y social y estabilidad política y social.

La democracia se basa en la solidaridad y no en el individualismo, en la presencia de una sociedad civil y grupos de presión fuertes y un Estado moderno. Los más ricos, el 1%, quizás, el 0,1% (“los notables económicos” según Dahl), deben ser parte de ese esfuerzo de solidaridad.

El legado del segundo Gobierno de Sebastián Piñera será -recordando el pensamiento de Jorge Ahumada en su canónico libro «En vez de la pobreza» (1958)- una crisis integral. El proceso constituyente permitirá dar pasos decisivos en su superación, con decisiones que compartirán dos tercios de los constituyentes. Corresponderá al próximo Gobierno y Congreso aplicar la nueva Carta Fundamental y enfrentar la crisis integral con los cambios legales y políticos indispensables. Es una tarea titánica, que requerirá reunir un capital político sin precedentes en nuestra historia, incluso mayor que al final de la dictadura. Debiera ser un Gobierno de una gran coalición, desde la centroizquierda a la centroderecha, que refleje la mayoría de dos tercios que aprobará la nueva Constitución.

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