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¿Gatopardismo?: el libro del CEP sobre la Constitución económica

Diciembre 13, 2020 12


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El Centro de Estudios Públicos convocó a un grupo de 8 economistas y una filósofa a discutir los temas fundamentales de la Constitución Económica (CE) de la Nueva Constitución (NC). Es una buena iniciativa que ayuda a identificar las dimensiones que la Convención Constitucional tendrá que resolver en este campo. Próximamente será lanzado el libro producto de este debate. El objetivo de la presente columna es hacer una revisión preliminar de las principales conclusiones del trabajo que han sido dados a conocer por un matutino de la capital y puntualizar los principales interrogantes que plantea.

Un problema del debate constitucional es que no se explicita, en la mayoría de los casos, las perspectivas teóricas, políticas y económica sociales que están a la base de las proposiciones. Se ha sabido que cada capítulo del libro incluye la presentación del problema, como ha sido tratado en las diversas constituciones chilenas, la evidencia internacional comparada y las propuestas, pero no se indica la perspectiva teórica con que se analiza el tema. Habrá que esperar que salga el libro. Cabe destacar como positivo el pluralismo (acotado) que presenta la iniciativa. Es probablemente discutible que las personas de la Democracia Cristiana, el PPD y el Frente Amplio se vean representados por quienes aparecen como miembros de esas colectividades. Pese a ello cabe destacar que la iniciativa termina con uno de los mitos que nos han acompañado durante décadas: la idea de que existe un pensamiento económico único. Pese a los esfuerzos por alcanzar acuerdos persisten diferencias profundas.

Una entrevista en El Mercurio a los editores y promotores de la iniciativa introduce “nubarrones” cuando uno de los promotores, “disparando a la bandada” señala que en el período constituyente “se van a hablar muchas locuras y cosas con muy poco sentido o razonable”. O lo que señala el otro editor (militante del PPD) que tiene miedo de que el debate constituyente “nos transforme inmediatamente en un país latinoamericano típico”. Es inevitable recordar el “Adiós a América Latina” de Joaquín Lavín y el “Chilezuela” de la última campaña presidencial de la derecha. Mucho se condena la violencia de los grupos irritados con el sistema político y económico; pero existe poca conciencia de la violencia verbal, que implica esta descalificación de quienes piensan distinto.

Pese a las diferencias, cruza el texto la falta de consideración del elemento fundamental que caracteriza la Constitución del 80 y que probablemente constituyó una de las causas principales del estallido del 18-O. Esto es el blindaje frente a las demandas ciudadanas tanto del régimen político chileno (quórums mayoritarios, falta de capacidad de iniciativa del Congreso en las materias principales de política pública, centralismo etc.) como las distintas medidas que apuntan a limitar la incidencia ciudadana en la toma de decisiones sobre políticas públicas, expresado principalmente en instituciones autónomas. En términos generales consideramos que instituciones de control como la Contraloría, entidades básicas para el funcionamiento democrático como el SERVEL o las entidades a cargo de la protección de los derechos deben ser autónomas, no así las instituciones que toman decisiones sobre las políticas públicas. Eso es tarea de la deliberación ciudadana (la tarea de los expertos es entregar insumos al debate) tanto fuera como dentro de las instituciones democráticas representativas. Un segundo elemento que cruza el texto (asociado a lo anterior) es una desconfianza fundamental en la capacidad de la ciudadanía de tomar decisiones razonables (es claro que siempre es posible que se elija a un Trump, pero ello no puede llevar a poner en cuestión las instituciones democráticas). Es así como el trabajo (con algunas excepciones) tiende a proponer mantener las restricciones a la política democrática que presenta la Constitución del 80.

Sobre los derechos

Según las informaciones que entrega el matutino, los derechos económico – sociales fueron el tema que evidenció mayor desacuerdo. Una de las autoras se manifiesta en contra de la idea de establecer un “Estado social y democrático de derechos”, definición presente en algunas constituciones del mundo que ha sido retomado por prácticamente todos los sectores de la oposición. Sostiene que se deben mantener las menciones que hace la actual Constitución (agregando el derecho a huelga y a vivienda digna) y que debe agregarse a la NC que “los deberes del Estado en materia social se restringen a los medios disponibles y que de ellos no se desprende derechos con acción judicial”. Ello sería relevante, sostiene la autora, pues deja a la ciudadanía la capacidad de elegir en elecciones democráticas, cómo gastar.

Aunque parece una postura razonable caben las siguientes consideraciones: 1) Es contradictoria la presunta disposición a que sea la ciudadanía en el debate político habitual la que defina cuánto gastar en derechos sociales (DDSS) y al mismo tiempo se propugne que sean instituciones autónomas separadas de la voluntad democrática las que tomen decisiones sobre las políticas públicas. 2) La incorporación constitucional de los diferentes temas define prioridades que afectan la toma de decisiones políticas habituales. En tal sentido, en la medida que la desigualdad, las penurias que pasa la ciudadanía en salud, pensiones, educación y la vivienda al ser condicionadas en la norma fundamental, perderán fuerza en el debate político posterior. Cabe preguntarse por qué no poner esa cláusula respecto de cuánto gastar para proteger los derechos de propiedad, en particular en un país cuyos activos están tan concentrados. A esta altura resulta ridículo que se argumente que mientras la defensa de los derechos sociales es costosa, la defensa de los derechos civiles, por ejemplo, no lo es. 3) La Constitución, como señala el jurista italiano Luigi Ferrajoli es también un programa político que indica cuáles son los problemas fundamentales que es necesario resolver. El 18.0 dejó en evidencia que los derechos sociales son una tarea fundamental que debe ayudar a resolver la NC. 4) Es claro que será la institucionalidad democrática la que definirá, políticamente, lo posible en materia del conjunto de los derechos, pero es clave que los DDSS sean relevados en la norma constitucional. Denegar la posibilidad de que la ciudadanía exija judicialmente determinados derechos debilita la lucha por ellos. Es claro que los tribunales se atendrán a las decisiones de las instituciones democráticas. 5) Más problemática resulta la opinión indicada cuando al mismo tiempo el texto principal mantiene la iniciativa exclusiva del presidente en gasto público; uno de los dispositivos fundamentales del blindaje que la Constitución del 80 establece contra las demandas de la ciudadanía. Claudia Sanhueza defiende la idea del Estado Social de derechos, propone que la NC considere las recomendaciones del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (ratificado por Chile en 1969) y propone establecer la posibilidad de recurrir a los tribunales. Son ideas que sin duda cabe analizar.

Un elemento que cruza el texto es una desconfianza fundamental en la capacidad de la ciudadanía de tomar decisiones razonables (es claro que siempre es posible que se elija a un Trump, pero ello no puede llevar a poner en cuestión las instituciones democráticas). Es así como el trabajo (con algunas excepciones) tiende a proponer mantener las restricciones a la política democrática que presenta la Constitución del 80.

Es positivo que se proponga derechamente la eliminación del inciso tercero del artículo 1 de la Constitución del 80. Si bien los autores coinciden en que la forma de provisión de las prestaciones públicas esenciales no debería estar en la Constitución, a reglón seguido sostienen que deberían inscribirse en la NC “la libre elección entre entes estatales y privados”. Esta discusión es relevante, pero elude los dilemas fundamentales. El primero es si estas “prestaciones esenciales” deben ser entendidas como derechos fundamentales y en tal sentido el Estado debe asegurar, con la cotización de todo(a)s lo(a)s ciudadano(a)s que se accede a servicios de calidad sin que ello dependa de la capacidad de pago de las personas. En materia de salud, por ejemplo, el problema a resolver es si debe existir un sistema nacional de salud financiado por todos que asegure una adecuada calidad de servicio. El segundo tiene que ver con la posibilidad de que en este sistema participen prestadores privados. En ello lo fundamental es que se ajusten a las normas que define el sistema público. Ello, por cierto que no excluye que exista un sistema privado para los que lo puedan pagar, pero sin subsidios del sector público.

Sobre el derecho de propiedad, los autores proponen mantener el derecho de propiedad y su función social como está en la constitución actual. Es una mirada, por decir lo menos, ingenua de la relevancia que tiene el derecho de propiedad en la Constitución del 80. Como señalamos en otro lugar el sistema de derechos económico – sociales se estructura en la actual constitución sobre la base del binomio de derechos de propiedad y de emprendimiento ilimitados. Los primeros, si bien se dice en la Constitución que, tienen una función social, ello se desdibuja en el conjunto del texto. En lo referido al emprendimiento, los servicios sociales se incorporan como una nueva área de la valorización del capital en un contexto de creciente participación de los servicios en la economía. A contrapelo de la idea de establecer un sistema de derechos universales en este campo, su provisión se estructura como un negocio que, tiene como consecuencia, que el acceso a estos servicios depende de la capacidad de pago. En el caso de las pensiones, el ahorro forzoso genera un mecanismo de financiamiento barato para los grandes grupos económicos que tiene como contrapartida pensiones y tasas de reemplazo irrisorias. Complementa esta supremacía la idea de “Estado subsidiario” que si bien no aparece nombrado en el texto constitucional lo atraviesa minimizando las posibilidades del Estado de establecer un contrapeso al poder económico, incidir en el crecimiento y el desarrollo y contribuir efectivamente a la generación de un real Estado de bienestar (para profundizar este elemento invitamos a leer esta columna en El Mostrador).

Cabe destacar que en lo relacionado con la minería y el agua el libro en comento sostiene que estos recursos son de la Nación toda, que el Estado, por tanto, tiene derecho a apropiarse a una parte relevante de las rentas y que el agua debe considerarse como un bien nacional de uso público. Coincidimos con Repetto y Sanhueza de que hay que eliminar de la constitución la mención de los derechos de agua y que ello debe ser regulado a nivel legal (llama la atención nuevamente que Rodrigo Valdés defienda la mantención de este tema en la NC).

La “sala de máquinas” de la NC

Donde se desdibujan en buena medida las diferencias entre los autores es en lo relativo a las disposiciones constitucionales respecto de la distribución y el ejercicio del poder. En lo referente a la iniciativa exclusiva del presidente en gasto público, los autores proponen en lo principal mantener las disposiciones de la Constitución del 80. Pese a que se insiste en la necesidad de habilitar a la política la única concesión que se permiten los autores es que se autorice al Congreso (esto es la principal instancia institucional de la democracia representativa) a presentar iniciativas que conlleven gasto para solicitar el patrocinio del Ejecutivo siempre y cuando está suscrita por el 20% de los parlamentarios de la Cámara de que se trate. La propuesta señala que basta que el Ejecutivo la rechace “fundamentadamente” para que se descarte. Concordamos con Claudia Sanhueza que esa propuesta, como las disposiciones de la actual Constitución, entrega excesivo Poder al Ejecutivo y en caso de malas decisiones se tensiona el sistema. Andrea Repetto propone además con mayor sentido de los problemas políticos que dejó en evidencia el estallido del 18.O, que los parlamentarios puedan hacer propuestas de gasto siempre y cuando se acompañen propuestas de financiamiento.

En un capítulo aparte, se analiza específicamente la tramitación del presupuesto público. La gran innovación es que el Congreso “pueda reordenar algunos gastos entre asignaciones presupuestarias” sujeto a varias restricciones y exigiendo que la iniciativa también esté suscrita por un 20% de los parlamentarios. Esta atribución que debe ser regulada por una ley de quórum calificado, no puede implicar cambio en el monto agregado del gasto ni implicar aumentos de remuneraciones de los empleados públicos. La idea de establecer restricciones a la excesiva atribución del ministerio de Hacienda poniendo un tope a las reasignaciones es rechazada por uno de los participantes. En relación con el Banco Central la propuesta mantener sin cambios lo que dispone la actual constitución. (Este tema lo tratamos en extenso aquí) Solo se propone que la remoción de los miembros solo pueda ser iniciada por el presidente de la República. Cabe valorar la consideración de Luis Eduardo Escobar que considera antidemocrático que el Congreso no pueda iniciar este proceso.

En descentralización la propuesta deja las cosas como están; fuerte centralización fiscal que traduce una verdadera infantilización de las regiones y la visión arriba indicada de que ni la ciudadanía ni las instituciones democráticas son confiables. No parece incidir en la visión de los autores el que en el contexto de la gran centralización que caracteriza al país, las regiones no logran transformarse en protagonistas importantes de su desarrollo.

El rol económico del Estado

Aunque no sorprende, llama la atención que se proponga mantener un quórum calificado para la creación de empresas públicas. Se pierde de vista que las empresas públicas deberían ser un instrumento de política económica, al cual se pueda recurrir con cierta agilidad. Es notable que se sostenga, como lo hace Sylvia Eyzaguirre, que la NC no debe definir a priori el Estado ni como subsidiario ni como social y al mismo tiempo exigir quórum calificado para crear una empresa pública, cuestión solo justificable desde una perspectiva neoliberal. Como si ello fuera poco se exige que las empresas públicas se rijan por las mismas leyes aplicadas a los particulares, pero sujetas a una serie de restricciones ninguna de las cuales afecta a las empresas privadas. Cabe valorar aquí, que Claudia Sanhueza haya objetado esta propuesta, que considere que esta disposición debe quedar fuera de la NC y que para crear una empresa pública se requiere como máximo una ley de quórum simple.

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